一、我国法律对地方政府负债的态度 
　　1994年通过的《预算法》对地方政府财政的预算收支和负债问题，在第28条有两款规定：（1）“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”；（2）“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”这里有两个问题。一是，这里所说不列赤字的预算是指包括建设投资在内的总预算，还是仅指经常性预算（或“公共预算”），对比规定中央预算的第27条，那里就明确为“中央政府公共预算不列赤字”。如果是指总预算不能列赤字，那么也就无从谈起负债问题。二是仅规定“不得发行地方政府债券”，那么，地方政府向金融机构举借贷款可不可以？从字面看，法律只限制了地方政府负债的形式，并没有禁止地方政府负债。但中国人民银行1996年发布的《贷款通则》规定：“借款人应当是工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事）业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人。”从这里看，地方政府套不上其中任何一个借款人定义，因而，地方政府直接向银行借贷也是行不通的。 
　　在实践中，除了国务院批准的地方财政债务，地方政府举债的法律基础是不充分的。那么，地方政府指定一个代理人公司来举债，由地方财政对这债务提供担保可不可以呢？1995年通过的《担保法》第8条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”根据这条规定，对向国内债权人举借的债务，国家行政机关不能提供保证担保。按理说，这条规定是有道理的。因为国家的行政机关从国家财政预算得到的拨款是履行其行政职能的必要经费，若行政机关对外提供了担保，一旦履行担保的代偿义务，其行政经费将发生亏空，就无力正常履行其行政职能了。然而在实际的政策实践中，财政部把这条法律条款理解成各级财政也不得提供担保，并正式下文通知各级地方财政不得对外提供担保。因此，由地方财政对债务提供担保也是被禁止的。 
　　这样一来，地方政府负债建设城市基础设施的行为就没有了法律和国家政策的依据。 

    二、事实上地方政府大量负债 
　　事实上，我国的地方政府举借债务已经很多年了。由于我国财政实行从中央到乡镇五级预算体制，属于地方预算的有省（自治区、直辖市）、市（自治州）、县(市辖区)、乡镇四级，在每一级都存在负债行为，因此究竟地方政府有多少负债，几乎没人能说清。 
　　地方政府的多数负债是用于当地基础设施建设的，其中既有用于建成后可以收费的项目的，也有用于不能收费的项目的。过去这种债务有不少变成了银行的不良贷款，但随着城市化进程的加速，这种债务需求越来越大。随着地方政府与银行之间在偿债信用的安排上有所改进，近年这种债务的数量在迅速增加。 
　　1998年以来国家实行投资拉动经济的政策，中央财政每年增发国债，发行国债筹集的资金中，很大一部分转贷给省（自治区、直辖市）政府，在当地安排投资项目。按中央财政的要求，省（自治区、直辖市）财政在将来是要偿还这些资金的。省政府把资金再安排到地、市级使用的，也同样要求下级财政将来对省级财政偿还。所以，这几年的国债投资政策形成了地方政府对上一级财政的负债。 
　　还有专门用于解决特殊问题的地方债务。例如，为了解决一些省、市关闭农村合作基金会的债务清偿，或为了解决过去乱办金融机构留下的债务清偿问题，这些省、市使用了中央银行贷款，将来也要用地方财政的资金来偿还。 
　　此外，还有一些经济不够发达的地方举借了债务，实际上是用于弥补了地方财政经常性开支的缺口。 
　　因此，现在的问题不是地方政府能不能负债的问题，而是地方政府能否合法、合规地负债的问题。地方政府的负债行为没有足够的法律支持，对有关债权人的权益缺乏健全的法律保护，对某些地方政府盲目的负债行为也没有有效的法律限制。现实如此，视而不见不行，见而不管也不行，一说管就堵而不疏更不行。还是应该实事求是地去规范它，令其成为法律规范下的合法行为，并用法律限制不规范和不合理的负债行为。 

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来 源：中国建设报
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